在目前国家发展和改革委员会联合住房和城乡建设部共同印发推行《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知》以及《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》的政策文件和相关指导意见下，国有企业和政府投资项目原则上需要配备由工程总承包（EPC）项目经理作为总负责人的EPC工程总承包管理团队进行工程总承包工程建设实施。并配备以全过程工程项目管理师和全过程工程咨询项目经理作为总咨询师的全过程工程咨询服务团队，来为业主和EPC工程总承包项目提供各阶段咨询和项目全过程管理服务。

在EPC模式中，Engineering不仅包括具体的设计工作，而且可能包括整个建设工程内容的总体策划以及整个建设工程实施组织管理的策划和具体工作；Procurement也不是一般意义上的建筑设备材料采购，而更多的是指专业设备、材料的采购；Construction应译为“建设”，其内容包括施工、安装、试测、技术培训等。

笔者近日处理一起ＥＰＣ工程总承包项目固定总价问题的争议，通过对总承包商提供的书面材料进行梳理，争议焦点为商业街区ＥＰＣ项目中的燃气工程是否包含在ＥＰＣ合同固定总价中。项目招投标的概况如下：地方国企投资建设商业街区ＥＰＣ项目，固定总价包干，招标文件中【招标范围】为设计、采购、施工（ＥＰＣ）总承包，包括但不限于方案设计、初步设计、红线范围内的施工图设计、人防设计、综合管线、幕墙、道路、景观绿化及附属弱电智能化……。招标文件中【投标报价】条款和【报价清单综合说明】均约定：投标人根据投标设计，结合市场情况进行投标报价。招标文件中【发包人要求】工程施工包括工程设计范围内的建筑、结构、给排水、暖通、电气、外立面、电梯、空调、燃气工程……。

现总承包商认为其投标文件中方案设计和其编制的概算均不包含燃气工程，其中【方案设计说明】还明确“本工程室外景观设计、建筑幕墙设计、通讯线路、燃气、供热、市政等由业主另行委托设计”。其认为根据招标文件的要求，其报价是根据投标设计确定的，即使【发包人要求】中包含了燃气工程，业主在评标时应该以总承包商未完全响应招标文件要求作废标处理。现既已中标，即使存在漏项，也应按总承包商投标方案设计和概算清单确定固定总价范围。

业主方认为【发包人要求】中已明确包括燃气工程，且项目功能要求“满足娱乐及轻餐饮功能业态需求”，作为ＥＰＣ交钥匙工程，通水、通气、通电是基本要求。

一、ＥＰＣ总承包项目履约的依据

上述业主方和总承包商争议的焦点也是施工总承包和工程总承包模式最大的分歧点，这也反映了传统施工总承包单位在转型为工程总承包单位时认识理念的差异，本质上反应的是ＥＰＣ总承包项目履约的依据究竟是什么。

与施工总承包模式的按图施工不同，在ＥＰＣ工程总承包模式下，设计与施工深度融合，发包方不提供完整的设计图纸，而是通过性能和功能定位、产量目标、投资预期、建设标准和关键里程碑节点等实现对项目的控制。ＥＰＣ工程总承包商应当以【发包人要求】作为履约的依据，它取代了施工合同中的施工图纸和规范，确定了ＥＰＣ项目的承包范围和标准。因此，【发包人要求】是交钥匙工程的关键性文件，是总承包商实施设计、采购、施工的指导性文件。工程总承包商在投标时做的方案设计、中标后做的初步设计、施工图设计并不是发包人最关心的问题，这些设计最终能否达到要求的功能目标才是发包人最关心的问题。

《总承包管理办法》第６条第２款规定“建设内容明确、技术方案成熟”的项目才适宜工程总承包模式，目的也是希望发包人在发包项目时，对项目的建设范围、建设规模、功能要求、技术方案等基本条件心中有数，从而避免因【发包人要求】的不明确，导致投标报价和合同履约产生争议。因此，工程总承包项目往往在可行性研究报告或者初步设计完成后发包。

（一）可行性研究报告阶段

可行性研究报告阶段的目的在于明确工程项目建设范围、建设规模、建设标准、功能要求、技术方案等项目基本条件以及编制项目投资估算。此时由于没有设计方案和详细的基础资料，发包人要求决定了ＥＰＣ总承包项目范围和标准，发包人要求清单是工程总承包文件的核心部分。总承包商应当充分理解发包人要求，以此为基础完成方案设计、投标，并在中标后通过后续设计、施工将发包人要求清单转化为项目的整体策划和实施方案。

（二）初步设计方案审查

工程总承包商在充分理解发包人要求的基础上，需要将发包人要求清单转化为实施要素，而后转化为项目目标，最终转化为功能指标。在此基础上，工程总承包商完成初步设计方案并由发包人进行审查。发包人审查的具体要求又包括基于发包人要求的功能性审查、基于限额设计的经济性审查、基于可施工性可行性审查从而实现项目的使用功能目标、投资控制目标、项目价值增值。

二、ＥＰＣ合同价款的确定及风险承担

通过上述对ＥＰＣ总承包项目履约依据的分析可以看出，在可行性研究报告完成后发包的工程，ＥＰＣ合同固定总价在投资估算的基础上制定；在完成初步设计后发包的工程，以审批的初步设计以及初步设计概算为基数确定最终的ＥＰＣ合同总价。但无论是依据可研报告、方案设计还是初步设计，该ＥＰＣ合同总价应覆盖并以满足【发包人要求】为前提。

《标准设计施工总承包招标文件（２０１２年版）》通用条款１４．１．１“本合同为总价合同，除根据第１３条变更和合同价格的调整，以及合同中其它相关增减金额的约定进行调整外，合同价格不做调整”。合同协议书１．“本协议书与下列文件一起构成合同文件：（１）中标通知书；（２）投标函及投标函附录；（３）专用合同条款；（４）通用合同条款；（５）发包人要求；（６）价格清单；（７）承包人建议；（８）其他合同文件。”

在传统施工总承包模式下，由发包人提供图纸，施工单位仅需要按图施工，承担的是过错责任；而ＥＰＣ总承包模式下，工程总承包商应保证发包人要求的实现，因此其承担的是严格责任。《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》第十五条规定“建设单位承担的风险主要包括：（一）主要工程材料、设备、人工价格与招标时基期价相比，波动幅度超过合同约定幅度的部分；（二）因国家法律法规政策变化引起的合同价格的变化；（三）不可预见的地质条件造成的工程费用和工期的变化；（四）因建设单位原因产生的工程费用和工期的变化；（五）不可抗力造成的工程费用和工期的变化。”其他风险原则上由总承包单位承担。

在本文开头的案例中，发包人在可行性研究后即发包工程，工程总承包商承包范围包括所有的设计、施工、采购工作，判断燃气工程是否包含在ＥＰＣ合同总价中，不应以投标人即工程总承包商投标的方案设计或概算工程量清单确定，也不是以招标文件中约定的可能并不详细周延的施工范围、施工内容为准，最终只能以【发包人要求】为准。明确了这一点，判决上述案例争议就很简单，即使工程总承包商在投标时未按【发包人要求】编制方案设计并在概算清单中漏项报价且中标，发包人不对工程总承包商的投标、设计、施工过程承担风险，最终仍应以满足【发包人要求】的验收标准和功能目标确定ＥＰＣ合同固定总价的范围。

综上，从根据发包人提供的图纸进行施工到完成发包人要求，工程总承包商承担了更高的风险责任。同时，总承包商也要意识到，管理责任和风险的加重是工程造价的对价。工程总承包模式利润远高于一般施工总承包模式的核心就在于，工程总承包单位承担了更多原本由建设单位承担的管理任务及工程风险，而管理责任和风险均是造价的对价。总承包单位在承揽项目前应当清晰地认识到这两点，并建立与其风险相适应的风险处理体系，从而将高风险转变为高收益。

作者：李豪飞、吴紫彤，江苏法德东恒律师事务所

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