最高法院判例：政府强拆应赔偿当事人利息

     最高法院裁判要点

首先，关于利息的计算标准问题。违法损害赔偿金应当以作出生效赔偿

决定时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率

作为计付利息的标准。其次，关于计付利息的起止点问题。本案对

当事人房屋及地上附着物的赔偿金系以被拆迁户李某某所签订补偿协议

之日为基准作出了认定。基于补偿协议签订时点作为赔偿时点确定的

赔偿数额远高于按照对其房屋及土地作出的估价报告中的估价金额及

加付利息后的数额，此赔偿时点之前的利息损失已经被吸收，不应再

计付。

☑ 裁判文书

                                   中华人民共和国最高人民法院

                                               行 政 判 决 书

   （2020）最高法行再329号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：李铁金，男，1964年

3月17日出生，满族，住辽宁省兴城市。

委托诉讼代理人：李晓梅（系李铁金之妻），女，1966年10月

25日出生，满族，住辽宁省兴城市。

委托诉讼代理人：郭长志，兴城市兴直法律服务所法律工作者。

被申请人（一审被告、二审上诉人）：辽宁省兴城市人民政府。

住所地：辽宁省兴城市兴海南街**。

法定代表人：白剑锋，该市人民政府市长。

出庭的行政机关负责人：徐忠满，该市人民政府副市长。

委托诉讼代理人：吴越，该市司法局工作人员。

委托诉讼代理人：李江，辽宁大潮律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审上诉人）：辽宁省兴城市住房和城乡

建设局。住所地。住所地：辽宁省兴城市河东路**

法定代表人：李宏伟，该局局长。

出庭的行政机关负责人：张良，该局副局长。

委托诉讼代理人：王玉冲，该局科长。

委托诉讼代理人：李文江，辽宁来源律师事务所律师。

再审申请人李铁金诉辽宁省兴城市人民政府（以下简称兴城市

政府）、辽宁省兴城市住房和城乡建设局（原辽宁省兴城市城乡

规划建设局，以下简称兴城市住建局）强制拆除行为违法并赔偿

一案，辽宁省葫芦岛市中级人民法院于2014年10月20日作出

（2014）葫行初字第00055号行政判决，驳回李铁金的诉讼请求。

李铁金不服提起上诉，辽宁省高级人民法院于2015年8月10日作出

（2015）辽行终字第00211号行政裁定，撤销辽宁省葫芦岛市中级

人民法院（2014）葫行初字第00055号行政判决并发回重审。辽宁省

葫芦岛市中级人民法院重审后，于2016年4月28日作出（2015）葫

行初字第00151号行政判决，一、确认兴城市政府、兴城市住建局

强制拆迁李铁金的房屋及地上附属物的行政行为违法；二、兴城市政府、

兴城市住建局于判决生效之日起30日内赔偿李铁金因强制拆迁造成的损失452885元；三、驳回李铁金的其他诉讼请求。李铁金、兴城市政府及兴城市住建局均不服提起上诉，辽宁省高级人民法院于2018年12月28日作出（2016）辽行终1299号行政判决，驳回上诉，维持原判。李铁金仍不服，向本院申请再审。本院于2019年12月28日作出（2019）最高法行申8510号行政裁定，提审本案，并依法组成由审判员梁凤云担任审判长、审判员张艳、审判员杨迪参加的合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

兴城市政府、兴城市住建局于2011年1月16日对李铁金的房屋进行了强制拆除。李铁金于2014年6月20日向辽宁省葫芦岛市中级人民法院提起行政诉讼，诉讼请求为：确认兴城市政府、兴城市住建局强迁其房屋的行为违法；判令兴城市政府、兴城市住建局赔偿其因强迁造成的房屋、土地等损失1733770元。

辽宁省葫芦岛市中级人民法院一审审理查明以下事实：2010年5月19日，辽宁省兴城市兴福农贸市场项目获得辽宁省兴城市国土资源局批准用地。2010年5月20日获得辽宁省兴城市发改局批准，建设面积为12000平方米，建设年限为2年。2010年6月21日，辽宁天力士土地房地产估价有限公司（以下简称天力士公司）对李铁金房产及附属物作出估价报告并公示。2010年9月1日，兴城市人民政府动迁办公室（以下简称动迁办公室）为辽宁省兴城市土地收购储备中心（以下简称兴城市土储中心）颁发〔2010〕第04号拆迁许可证，同时发布拆迁公告。期间李铁金与拆迁人未达成拆迁补偿安置协议。2010年11月5日，兴城市土储中心向兴城市住建局提交行政裁决申请。2010年11月15日，兴城市住建局委托兴城市政府法制办召开拆迁补偿听证会并形成报告。2010年11月30日，兴城市住建局向李铁金送达拆迁裁决。李铁金于2010年12月2日向葫芦岛市住房和城乡建设委员会（以下简称葫芦岛市住建委）申请复议。2010年12月1日，兴城市政府发布强迁公告。2011年1月16日，兴城市政府、兴城市住建局强行拆除了李铁金的房屋。2011年1月14日，葫芦岛市住建委作出复议决定，撤销了兴城市住建局作出的拆迁裁决。2012年6月23日，动迁办公室通知李铁金办理回迁安置手续，并告知逾期不办，视为放弃回迁安置的权利，将按货币安置处理。2012年9月26日，李铁金向兴城市住建局申请行政赔偿。2012年11月20日，兴城市住建局作出不予赔偿决定。2014年4月4日，李铁金向兴城市政府申请行政赔偿。2014年5月15日，兴城市政府作出不予国家赔偿决定。李铁金于2014年6月20日到该院起诉，经法院指导后于2014年7月22日立案。该院于2014年10月20日作出（2014）葫行初字第00055号行政判决：驳回李铁金的诉讼请求。李铁金不服该判决，上诉到辽宁省高级人民法院，辽宁省高级人民法院经审理认为，（2014）葫行初字第00055号行政判决对房屋被强迁的损失部分未予审理，遂裁定：撤销（2014）葫行初字第00055号行政判决，发回该院另行组成合议庭重审。重审期间，经法院依法选定评估机构，不能进行评估后，李铁金又表示可参照同一拆迁范围内李某某的补偿标准计算其损失，主张兴城市政府及兴城市住建局给付补偿款合计970000元及利息和房租费用。

辽宁省葫芦岛市中级人民法院一审认为：根据原《城市房屋拆迁管理条例》第十七条规定，兴城市政府经审查后有权组织兴城市住建局实施强制拆迁行为。兴城市政府、兴城市住建局于2011年1月16日对李铁金的房屋组织实施强制拆迁，2012年6月23日告知李铁金办理回迁安置手续。2013年12月1日，李铁金向辽宁省兴城市人民法院（以下简称兴城市法院）起诉。兴城市法院在诉讼过程中认为应当追加兴城市政府为共同被告。因此，李铁金于2014年7月8日向该院提起行政诉讼并未超过起诉期限。兴城市政府、兴城市住建局实施强制拆迁行为虽然对李铁金的地上附着物及土地补偿款进行提存，但是始终未与李铁金达成补偿安置协议。兴城市政府、兴城市住建局实施强制拆迁虽依据《拆迁行政裁决》，但该裁决已经被葫芦岛市住建委复议撤销，应视为强制拆迁行为没有法律依据。本案原一审判决后，李铁金不服上诉至辽宁省高级人民法院，辽宁省高级人民法院作出（2015）辽行终字第00040号《行政裁定》认定：“被上诉人兴城市城乡规划建设局作出的《拆迁行政裁决》，该裁决除限定上诉人与拆迁人主动达成补偿协议并迁出的期限外，并未对拆迁安置补偿等作出实体裁决，不具有可执行内容，应视为无裁决。该裁决虽经行政复议予以撤销，但已成为本案被诉强制拆迁行为的依据。据此，应认定被上诉人实施的强制拆迁行为违反法律规定”。故兴城市政府、兴城市住建局对李铁金房屋实施强制拆迁的行政行为因缺乏依据导致程序违法。经该院组织三方当事人共同抽签决定的评估鉴定机构无法对已灭失的地上附着物及土地进行评估鉴定，且其他18家备选机构亦无法对其地上附着物及土地进行评估鉴定，三方当事人亦没有重新选定评估鉴定机构。故李铁金对强制拆迁的地上附着物及土地重新作出评估鉴定的申请无法进行，李铁金请求赔偿的数额无法确定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认被诉行政行为违法，给当事人造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。兴城市政府、兴城市住建局对李铁金房屋实施强制拆迁的行政行为违法，对因拆迁造成的损失应当予以赔偿，由于其损失数额无法确定，因此可根据李铁金庭审中提出的意见合理确定赔偿数额。2010年6月1日至2010年6月21日，天力士公司对兴城市海北路李铁金住宅房地产进行了评估，该评估报告载明“本估价报告使用的有效期自完成估价报告之日其原则上为一年，即自2010年6月21日至2011年6月20日止”，因此该评估报告已过期。李铁金对该报告中数额不予认可，但对于内容基本认同。参照动迁办公室对同一地块被拆迁户李某某所签订的《房屋征收补偿协议书（货币补偿）》（以下简称补偿协议），确定对李铁金的损失赔偿数额。李某某在同一地块上有照房面积为88平方米，院落面积182.25平方米，该补偿协议并未载明房屋、院落分别计算的单价。李铁金、兴城市政府、兴城市住建局均无法提供关于李某某补偿协议中房屋及土地的补偿单价。根据李铁金提供的李某某与动迁办公室签订的补偿协议确定的补偿金额为555000元，对于附属物补偿金额为50000元。现有证据表明李铁金的有照房屋面积为81.18平方米，院落面积115平方米，与李某某的补偿金额相对比，按两项相加后的平均价格计算该两项内容，应当给予李铁金赔偿款402885元，其他附属物赔偿金额确定为50000元，两项赔偿金额共计452885元。兴城市政府、兴城市住建局对于李铁金的损失承担连带赔偿责任。开庭审理中李铁金主张的利息及房租等损失不属于行政赔偿相关法律法规规定的直接损失，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定，不予支持。因此，辽宁省葫芦岛市中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条之规定判决，一、兴城市政府、兴城市住建局强制拆迁李铁金的房屋及地上附属物的行政行为违法；二、兴城市政府、兴城市住建局于判决生效之日起30日内赔偿李铁金因强制拆迁造成的损失452885元；三、驳回李铁金的其他诉讼请求。

辽宁省高级人民法院二审审理查明的事实与辽宁省葫芦岛市中级人民法院审理查明的事实一致。

辽宁省高级人民法院二审认为：关于兴城市住建局是否为本案适格被告问题。根据兴城市政府及兴城市住建局提交的拆迁公告、拆迁行政裁决书、公证书等证据均可证明兴城市住建局参与并对李铁金的房屋实施了强制拆除，且在二审庭审中兴城市住建局也未对一审查明其“强行拆除李铁金房屋”的事实部分提出异议，故兴城市住建局上诉提出不是本案适格被告的主张没有依据，不予支持。

关于李铁金起诉是否超期问题。兴城市政府、兴城市住建局于2011年1月16日对李铁金案涉房屋实施强制拆除。2012年6月23日，动迁办公室通知李铁金办理回迁手续，并告知逾期不办，视为放弃回迁安置的权利，将按货币安置处理。此后，因双方未能就拆迁补偿问题达成一致意见，李铁金开始向行政机关及人民法院主张相关权利。因此，本案以2012年6月23日被诉行政机关向李铁金发出通知之日作为本案被诉行政行为起诉期限的起算点符合客观实际。2014年6月20日，李铁金到一审法院起诉。故，自2012年6月23日起至2014年6月20日李铁金提起本案诉讼，其起诉并未超过法律规定的起诉期限。由于李铁金案涉房屋被拆除，其至今未能获得相应补偿，从保护当事人实体权益的角度考虑，本案也不宜认定为超过起诉期限。对兴城市政府及兴城市住建局关于李铁金起诉超期的主张，二审法院不予支持。

关于案涉强制拆迁行为是否违法问题。案涉当时生效的《城市房屋拆迁管理条例》第十三条第一款规定：拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。第十五条规定：拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。本案中，兴城市政府与兴城市住建局对李铁金案涉房屋实施强制拆除时，并未与其达成拆迁补偿安置协议，且兴城市住建局于2010年11月30日对李铁金作出的拆迁行政裁决，也未对拆迁安置补偿具体事项作出裁决，不具有可执行内容，应视为无裁决，且该裁决业经葫芦岛市住建委于2011年1月14日复议予以撤销。故被诉行政机关于2011年1月16日对李铁金的房屋所实施的强拆行为不符合上述法律规定，一审判决确认该行为违法并无不当。

关于李铁金主张赔偿的诉讼请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。李铁金具有请求赔偿的权利，兴城市政府、兴城市住建局对其违法行为所造成的财产损失，依法应当承担赔偿责任。关于李铁金因被强制拆除灭失的房屋、土地及地上附着物的赔偿问题。案涉当时生效的《城市房屋拆迁管理条例》第二十条规定：货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。按照上述规定，对被拆迁房屋的补偿价格，应当考虑被拆迁房屋的区位、用途等影响被征收房屋价值的因素综合评估确定，一般不低于被征收房屋类似房地产的市场价格。兴城市政府、兴城市住建局对案涉房屋实施违法强拆，被拆迁人至今未能获得相应的赔偿，至一审法院审理判决时，房地产市场行情已发生了变化，被诉行政机关仍主张以2010年6月21日天力士公司对李铁金房屋及土地作出的房地产拆迁估价报告中的估价（住宅的评估单价为2030元/平方米，院落的评估价值为408元/平方米）作为赔偿依据，无法保护李铁金的合法财产不受因强制拆除行为而遭受的减损，有违公平原则。故对李铁金房屋及土地的赔偿数额应酌情考虑本案审理时案涉被拆迁房屋所在地块的市场价格作为赔偿依据。由于案涉房屋已被强拆，一审法院18家备选评估机构均无法对李铁金的地上附着物及土地重新作出评估鉴定，三方当事人亦没有重新选定其他评估鉴定机构。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。兴城市政府和兴城市住建局作为实施强制拆除行为的行政机关，在具体实施强制拆除过程中导致房屋及附属物等的灭失，应对此承担举证责任，因其未能在举证期限内提供合法有效的证据证明案涉房屋、土地及附属物的赔偿标准，一审法院参照兴城市动迁办与同一地块其他被拆迁户李某某所签订的补偿协议中的补偿价格酌定李铁金损失的赔偿数额，并未违反法律规定。兴城市政府虽主张一审判决对李铁金房屋、土地及附属物赔偿金额确定得过高，但并未提交所谓合理价格的相关证据。作为组织实施强拆的行政机关，兴城市政府不予提供由其下级征收部门兴城市政府征收办与李某某签订的补偿协议中所列的被征收户建筑物、附属物补偿明细，致使一审法院只能酌情按照李某某房屋及院落面积两项相加后的平均价格对比计算对李铁金的赔偿金额，故其在未予提供赔偿标准证据的同时应对其举证不能承担败诉的风险，对其该项主张，不予支持。关于案涉房屋的赔偿价格问题，经二审法院走访案涉地周边询价后认为，一审判决确定的赔偿金额可以保障李铁金用所获得的赔偿款在市场上买到与被拆迁房屋区位、结构、面积等相接近的房屋，该酌定价格符合客观实际，并无不妥。李铁金上诉主张以案涉土地拆迁时规划建造高端商业服务房的标准对其进行赔偿，没有依据，也不符合客观实际，对其此项主张不予支持。

关于李铁金主张利息及房屋租金的诉请，因已按现在的房屋市场价格判令被诉行政机关予以进行赔偿，且其此项诉求不属于法律规定的直接损失范畴，该院不予支持。

因此，辽宁省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定判决，驳回上诉，维持原判。

再审申请人李铁金在法定期限内向本院申请再审，请求：撤销一审判决第二项、第三项及二审判决，支持其赔偿请求，并支付相应利息。主要的事实与理由为：一、二审法院认定事实不清，确定补偿数额过低，并应参照李某某赔偿总额增加损失数额；适用法律错误，损害赔偿应包括赔偿金产生的利息。

被申请人兴城市政府辩称：（一）李铁金起诉超过起诉期限，应驳回起诉；（二）强制拆除有法可依，拆迁裁决具有可以执行的内容；（三）本案诉讼标的已被生效的政府决定所羁束，在政府生效不予赔偿决定撤销前，人民法院不应受理，人民法院对单独提起国家赔偿申请的当事人另外在行政诉讼中附带提起国家赔偿，违反法律规定；（四）李铁金认为补偿过低无事实和法律依据。

被申请人兴城市住建局辩称：李铁金请求赔偿其房屋损失及相关利息，没有事实依据。对李铁金位于兴城市东山农贸市场范围内的房屋的强制拆迁行为符合法律规定。

本院对一、二审法院审理查明的事实依法予以确认。

本院认为，本案的争议焦点是对李铁金赔偿数额的确定是否正确。本院对于二审法院关于房屋、土地、附属物等损失数额的确定予以认可。但是，兴城市政府、兴城市住建局未及时支付赔偿款，应给付李铁金相应的利息。原审法院未支持利息损失确有不当，应予纠正。首先，关于利息的计算标准问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第七项规定，返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息。《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十五条第一款规定，国家赔偿法第三十六条第七项规定的银行同期存款利息，以作出生效赔偿决定时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，不计算复利。参照上述规定，违法损害赔偿金应当以作出生效赔偿决定时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率作为计付利息的标准。其次，关于计付利息的起止点问题。一是关于房屋及地上附着物的赔偿金的利息起止点。本案中，对李铁金房屋及地上附着物的赔偿金系以动迁办公室与同一地块被拆迁户李某某于2012年5月25日所签订的补偿协议为基准作出了认定。基于补偿协议签订时点作为赔偿时点确定的赔偿数额远高于按照天力士公司于2010年6月21日对李铁金房屋及土地作出的估价报告中的估价金额（住宅的评估单价为1900元/平方米，院落的评估价值为408元/平方米）及加付利息后的数额，此赔偿时点之前的利息损失已经被吸收，不应再计付。因此，有关李铁金房屋及地上附着物的赔偿金利息，应自2012年5月25日起至赔偿金支付之日止。

综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下：

一、撤销辽宁省高级人民法院（2016）辽行终1299号行政判决；

二、维持辽宁省葫芦岛市中级人民法院（2015）葫行初字第00151号行政判决第一、二项，即辽宁省兴城市人民政府、辽宁省兴城市住房和城乡建设局强制拆除李铁金的房屋及地上附属物的行政行为违法，辽宁省兴城市人民政府、辽宁省兴城市住房和城乡建设局于本判决生效之日起30日内赔偿李铁金因强制拆除造成的损失452885元；

三、撤销辽宁省葫芦岛市中级人民法院（2015）葫行初字第00151号行政判决第三项，即驳回李铁金的其他诉讼请求；

四、辽宁省兴城市人民政府、辽宁省兴城市住房和城乡建设局于本判决生效之日起30日内给付李铁金利息（以452885元为基数，自2012年5月25日起按本判决作出时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算至实际支付之日止）；

五、驳回李铁金的其他诉讼请求。

辽宁省兴城市人民政府、辽宁省兴城市住房和城乡建设局如未按本判决指定的期间履行金钱给付义务,应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定执行。

一、二审案件受理费共计100元,由辽宁省兴城市人民政府、辽宁省兴城市住房和城乡建设局共同负担。

本判决为终审判决。

                                                      审判长　　梁凤云

                                                      审判员　　张　艳

                                                      审判员　　杨　迪

                                                   二〇二一年一月十四日

                                                      书记员　　张　丹

   攀枝花李明华律师转载

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