识别效力性强制性规定的9个方面司法观点集成

　　　　一、最高人民法院答复

　　　　——《最高人民法院关于信用社违反商业银行法有关规定所签借款合同是否有效的答复》（法经〔2000〕27号函，2000年1月19日）

　　　　河北省高级人民法院：

　　　　你院〔1999〕冀经请字第3号《关于信用社违反商业银行法有关规定所签借款合同是否有效的请示》收悉。经研究，答复如下：

　　　　《中华人民共和国商业银行法》第三十九条是关于商业银行资产负债比例管理方面的规定。它体现中国人民银行更有效地强化对商业银行（包括信用社）的审慎监管，商业银行（包括信用社）应当依据该条规定对自身的资产负债比例进行内部控制，以实现盈利性、安全性和流动性的经营原则。商业银行（包括信用社）所进行的民事活动如违反该条规定的，人民银行应按照商业银行法的规定进行处罚，但不影响其从事民事活动的主体资格，也不影响其所签订的借款合同的效力。

　　　　二、最高人民法院司法政策文件

　　　　——《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》（法发〔2009〕40号，2009年7月7日）

　　　　15.正确理解、识别和适用合同法第五十二条第（五）项中的“违反法律、行政法规的强制性规定”，关系到民商事合同的效力维护以及市场交易的安全和稳定。人民法院应当注意根据《合同法解释（二）》第十四条之规定，注意区分效力性强制规定和管理性强制规定。违反效力性强制规定的，人民法院应当认定合同无效；违反管理性强制规定的，人民法院应当根据具体情形认定其效力。

　　　　16.人民法院应当综合法律法规的意旨，权衡相互冲突的权益，诸如权益的种类、交易安全以及其所规制的对象等，综合认定强制性规定的类型。如果强制性规范规制的是合同行为本身即只要该合同行为发生即绝对地损害国家利益或者社会公共利益的，人民法院应当认定合同无效。如果强制性规定规制的是当事人的"市场准入"资格而非某种类型的合同行为，或者规制的是某种合同的履行行为而非某类合同行为，人民法院对于此类合同效力的认定，应当慎重把握，必要时应当征求相关立法部门的意见或者请示上级人民法院。

　　　　三、最高人民法院司法政策文件解读

　　　　——“妥善审理合同纠纷案件，维护市场正常交易秩序——最高人民法院民二庭负责人就《关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》答记者问”（载《人民法院报》2009年7月14日）

　　　　问：如何理解和适用合同法第52条第5项规定“强制性规定”，在审判实务中见仁见智。《指导意见》对该问题的指导精神是什么？

　　　　答：强行性规范通常以“应当”、“必须”、“不得”等用语提醒当事人必须严格遵守而不得随意以协议交易改变，但由于文字表义的局限性，立法者在制定法律法规条文时，其所使用的文字常常背离其立法意旨；因此，在合同的有效和无效取决于一个法律条文是否属于强行性规范时，如果法官仅仅以条文的措辞或用语作为区分或判断标准，是远远不够的，甚至在许多情况下是相当危险的。

　　　　近年来，理论界和实务界对强制性规定的分类进行探讨，并形成效力性强制性规定与管理性强制性规定之区分及其不同效力影响之认识。目前形成的共识是：强制性规定区分为效力性强制规定和管理性强制规定，违反效力性强制规定，合同无效；违反管理性强制规定，合同未必无效。在国内经济形势发生变化的情形下，最高法院合同法解释（二）第14条据此作出一个原则性和理念性的规定：“《合同法》第52条第5项规定的‘强制性规定’是指效力性强制性规定”。这意味着，司法解释将法律、行政法规的强制性规定作出效力性和管理性之区分，法院不得仅以违反管理性强制性规定为由认定合同无效。

　　　　该区分原则的理论基础在于：效力性强制规范着重于违反行为之法律行为的价值，以否认其法律效力为目的，违反效力性强制规范的，合同应被认定无效；而管理性强制规范着重于违反行为之事实行为价值，以禁止其行为为目的，违反管理性强制规范的，合同未必无效。最高法院在近几年的一些请示答复和司法解释中已运用该区分原则，如法经（2000）27号请示答复就是对违反《商业银行法》第39条第4项管理性强制规范的解答；再如，对于违反规定《城市房地产管理法》第37条第1项和第38条第1款规定的商品房预售合同，法解（2003）7号并未认定合同无效，而是规定在起诉前预售人取得商品房预售许可证的，可以认定预售合同有效。《指导意见》为保障国民经济又好又快发展，鼓励增加社会财富，防止因合同效力的不当认定而中断交易链条，进一步提出，人民法院应综合法律法规的意旨，权衡相互冲突的权益诸如权益的种类、交易安全以及其所规制的对象等综合认定强制性规定的类型。如果强制性规范规制的是合同行为本身即只要该合同行为发生即绝对地损害国家利益或者社会公共利益的，应当认定合同无效。如果强制性规定规制的是当事人的“市场准入”资格而非某种类型的合同行为，或者规制的是某种合同的履行行为而非某类合同行为，此类合同未必绝对无效。人民法院在把握不准时，应当征求相关立法部门的意见或者请示上级法院。

　　　　四、原最高人民法院副院长讲话

　　　　——“充分发挥民商事审判职能作用，为构建社会主义和谐社会提供司法保障——在全国民商事审判工作会议上的讲话（2007年5月30日）”（载最高人民法院民事审判第二庭编：《民商事审判指导》2007年第1辑，人民法院出版社2007年版，第55页）

　　　　效力性规定是指法律及行政法规明确规定违反该类规定将导致合同无效的规范，或者虽未明确规定违反之后将导致合同无效，但若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的规范。此类规范不仅旨在处罚违反之行为，而且意在否定其在民商法上的效力。因此，只有违反了效力性的强制规范的，才应当认定合同无效。

　　　　五、最高人民法院出版物之一

　　　　——《审判监督指导》“再审信箱”（载江必新主编、最高人民法院审判监督庭编：《审判监督指导》2011年第4辑（总第38辑），人民法院出版社2012年版，第268页）

　　　　问：应如何区分效力性强制性规范与管理性强制性规范？

　　　　答：对于识别效力性强制性规范，可以从三方面来把握：一是法律或行政法规是否明确规定违反该规范的后果必将导致合同无效，如果规定了违反的后果是导致合同无效，则可以确定该规范为效力性强制性规范。二是法律及行政法规虽未明确规定违反的后果必将导致合同无效，但违反该规范若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益，也可以确定该规范为效力性强制性规范。三是此类规范不仅对违反该规定的行为进行处罚，而且还要否定其在民商法上的效力。

　　　　对于识别管理性强制性规范，也可以从三方面来把握：一是法律及行政法规的立法目的是为实现管理的需要而设置，仅为行政管理或纪律管理。二是法律及行政法规的调整对象是主体的行为资格，并不针对行为内容本身。三是此类规范旨在对违反规定的行为进行管理和处罚，但并不否认该行为在民商法上的效力。

　　　　六、最高人民法院出版物之二

　　　　——《最高人民法院关于合同法司法解释（二）理解与适用》（最高人民法院研究室编著，人民法院出版社2009年版，第106—113页）

　　　　要准确界定效力性强制性规定并不简单。强制性规定本身就规定了违法行为的效力的固然可以很容易地对其作出区分，即倘若强制性规定禁止或限制的是行为内容和程序，并且明确规定了违反该规定的行为无效，则这样的强制性规定当然为效力性强制性规定。但有些时候，强制性规定并没有规定行为的效力，此时就难以将其与管理性规定、指导性规定或者取缔性规定相区分。

　　　　我们认为，对于如何识别效力性强制性规定，应当采取正反两个标准。在肯定性识别上，首先的判断标准是该强制性规定是否明确规定了违反的后果是合同无效，如果规定了违反的后果是导致合同无效，该规定属于效力性强制性规定。其次，法律、行政法规虽然没有规定违反将导致合同无效的，但违反该规定如使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的，也应当认定是效力性强制性规定。

　　　　在否定性识别上，应当明确法律、行政法规的强制性规定仅关系当事人利益的，法律、行政法规的强制性规定仅是为了行政管理或者纪律管理需要的，一般都不属于效力性强制性规定。具体而言，对于否定性识别应当从以下两个方面进行考虑：首先，我们可以从强制性规定的立法目的进行判断，如果其目的是为了实现管理的需要而设置，并非针对行为内容本身，则可以认为并不属于效力性强制性规定，如关于商业银行资产负债比例的《商业银行法》第39条的规定，即属于管理性的强制性规定，它体现了中国人民银行更有效地强化对商业银行的审慎监管。商业银行所进行的民事活动如违反该条规定，人民银行应当按照《商业银行法》的规定进行处罚，但不影响其从事的民事活动的主体资格，也不影响其所签订的借款合同的效力。再比如，《城市房地产管理法》第54条有关租赁合同应签订书面合同的规定以及租赁合同需要备案的规定，又比如，《证券法》第79条有关投资者持有一个上市公司已发行股份的5%应当公告，且公告期内不得买卖的规定等。其次，也可从强制性规定的调整对象来判断该规定是否是效力性强制性规定。一般而言，效力性强制性规定针对的都是行为内容，而管理性强制性规定很多时候单纯限制的是主体的行为资格，比如，《公司法》第12条有关公司经营范围的规定，《企业破产法》第24条有关管理人资格的规定，《城市房地产管理法》第58条有关房地产中介需取得营业执照的规定，《公务员法》第53条对公务员禁止从事营利性活动的限制，并不妨碍其违反资格限制签订的合同的效力。

　　　　当然，上述两个方面的判断不能以偏概全，还要结合合同无效的其他因素考虑，如《保险法》和《证券法》有关保险业与证券业从业资格的规定，虽然调整的对象是主体资格，但是从其立法目的来看并不仅仅是管理需要，更涉及公共利益和市场秩序，因此，应当认定是效力性强制性规定，而不能简单地看作是管理性强制性规定。

　　　　七、《最高人民法院公报》案例之一

　　　　——梅州市梅江区农村信用合作联社江南信用社诉罗苑玲储蓄合同纠纷案（广东省梅州市中级人民法院（2009）梅中法民二终字第75号民事判决，载《最高人民法院公报》2011年第1期（总第171期），第36—41页）

　　　　裁判摘要：根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第(五)项的规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。最高人民法院《关于适用中华人民共和国合同法若干问题的解释(二)》第十四条规定，所谓强制性规定是指效力性强制性规定。仅是针对特定主体的对内管理行为、不涉及公共利益的规定，不属于效力性强制性规定，违反该规定不能导致合同无效。

　　　　法院认为：根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第(五)项的规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国合同法若干问题的解释(二)》第十四条的规定，所谓强制性规定是指效力性强制性规定。据此，国务院《储蓄管理条例》第二十二条“储蓄存款利率由中国人民银行拟订，经国务院批准后公布，或者由国务院授权中国人民银行制定、公布”和第二十三条“储蓄机构必须挂牌公告储蓄存款利率，不得擅自变动”的规定，是对金融机构关于储蓄存款利率拟订、公布、变动等的管理性规定，不是对储蓄机构对外签订、履行储蓄存款合同的效力性规定，不影响储蓄机构在从事民事活动中的行为的效力，不能以储蓄机构违反该项规定为由，确认涉案储蓄合同关于存期的约定无效。而中国人民银行广东省分行于1996年5月发布的《转发中国人民银行总行关于降低金融机构存、贷款利率的通知》第六条关于取消八年期存款利率种类的规定属于部门规章，不属法律法规，不能导致双方签订的合同条款无效。在没有法律法规明确规定涉案存单关于八年存期的约定为无效条款的情况下，不能仅根据上述规定确认该约定无效。上诉人罗苑玲与上诉人江南信用社作为平等的合同主体，均享有自愿约定合同内容的权利，故双方订立的储蓄存单中关于八年存期的约定合法有效。

　　　　八、《最高人民法院公报》案例之二

　　　　——中建材集团进出口公司诉北京大地恒通经贸有限公司、北京天元盛唐投资有限公司、天宝盛世科技发展（北京）有限公司、江苏银大科技有限公司、四川宜宾俄欧工程发展有限公司进出口代理合同纠纷案（北京市高级人民法院2009年9月22日民事判决，载《最高人民法院公报》2011年第2期（总第172期），第40—48页）

　　　　裁判摘要：2005年修订的公司法第十六条第一款规定：“公司向其他企业投资或者为他人提供担保，依照公司章程的规定，由董事会或者股东会、股东大会决议；公司章程对投资或者担保的总额及单项投资或者担保的数额有限额规定的，不得超过规定的限额。”该条第二款规定：“公司为公司股东或者实际控制人提供担保的，必须经股东会或者股东大会决议。”但公司违反前述条款的规定，与他人订立担保合同的，不能简单认定合同无效。第一，该条款并未明确规定公司违反上述规定对外提供担保导致担保合同无效；第二，公司内部决议程序，不得约束第三人；第三，该条款并非效力性强制性的规定；第四，依据该条款认定担保合同无效，不利于维护合同的稳定和交易的安全。

　　　　法院认为：虽然本案的《进口项目委托代理协议书》签订于2005年，但本案涉及的《备忘录》以及银大公司出具的《承诺书》签订于2006年10月，故本案应适用2005年修订的公司法。2005年修订的公司法第十六条规定：“公司向其他企业投资或者为他人提供担保，按照公司章程的规定由董事会或者股东会、股东大会决议；公司章程对投资或者担保的总额及单项投资或者担保的数额有限额规定的，不得超过规定的限额。公司为公司股东或者实际控制人提供担保的，必须经股东会或者股东大会决议。”第一，该条款并未明确规定公司违反上述规定对外提供担保导致担保合同无效；第二，公司内部决议程序，不得约束第三人；第三，该条款并非效力性强制性的规定。第四，依据该条款认定担保合同无效，不利于维护合同的稳定和交易的安全。此外，关于公司违反这一规定对外提供担保的合同效力问题，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第四条关于“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据”以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条关于“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定”的规定，在合同法的基础上进一步明确缩小了合同因违反法律、行政法规的强制性规定而无效的情形。因此，2005年修订的公司法第十六条的规定并非效力性强制性的规定。在2005年修订的公司法没有明确规定公司违反2005年修订的公司法第十六条对外提供担保无效的情形下，对公司对外担保的效力应予确认。

　　　　九、最高人民法院法官论述

　　　　——“民商事审判实务若干争论问题——以合同法和担保物权法为中心”（作者：王闯，载最高人民法院民事审判第二庭编：《商事审判指导》2012年第1辑（总第29辑），人民法院出版社2012年版，第89—92页）

　　　　《合同法》第五十二条第（五）项规定“违反法律、行政法规的强制性规定”，合同无效。如何理解和适用其中的“强制性规定”，在审判实务中成为一个见仁见智的争论问题。按照通常的看法，强行性规范通常以“应当”“必须”“不得”等用语提醒当事人必须严格遵守而不得随意以协议交易改变，但由于文字表义的局限性，立法者在制定法律法规条文时，其所使用的文字常常背离其立法原意，因此，在合同的有效和无效取决于一个法律条文是否属于强行性规范时，如果法官仅仅以条文的措辞或用语作为区分或判断标准，是远远不够的，甚至在许多情况下是相当危险的。在国内经济形势发生变化的情形下，《合同法解释（二）》第十四条规定：“《合同法》第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定。”笔者认为，这是一个原则性、理念性的规定，即认定合同违反强制性规定时，应当是违反效力性强制性规定，而非管理性强制性规定，人民法院不得仅以违反管理性强制性规定为由认定合同无效。这意味着司法解释将法律、行政法规的强制性规定作出效力性和管理性之区分。

　　　　1.关于效力性强制规定与管理性强制性规定的区分。所谓强制性规定，系与任意性规定相对，是指直接规范行为人的意思表示或者事实行为，不允许行为人依其自由意思而加以改变或排除其适用，否则，将受到法律制裁的法律规定。据此，强制性规定通常包括如下形态：其一，关于规制意思自治以意思自治行使要件的规定，诸如行为能力、意思表示生效要件以及合法的行为类型（限于对行为类型有强制性规定的情形）；其二，关于保障交易稳定、保护第三人信赖的规定；其三，关于为避免产生严重的有失公平的后果或者为满足社会要求而对意思自治予以限制的规定。

　　　　审判实务中欲妥当理解“强制性规定”，需先认识强制性规定中之“强制”一词。“强制”一词并非指必须遵守这些行为规范，否则即可采取强制措施或产生不利之法律后果；其实，强制性规定也包括那些仅仅确定某些法律行为的生效要件的规定，至于是否从事这些法律行为，仍属当事人契约自由。因此，强制性规定之“强制”，是指无论当事人的意思如何，这些规范总是适用。考察法律法规中强制性规定之实际，可以发现诸多不同情形：有些强制性规定仅仅起到为当事人设定一般性义务之作用；有些是为了保护特殊场合下一方当事人的利益；有些是为了法律制度上要求的需要（比如物权法定主义）；有些则可能是纯粹出于民法以外的法律规范目的（比如行政管理上的需要）等。因此，强制性规定的违反并不必然导致对合同效力的绝对否定。

　　　　近年来，我国民法理论界和司法实务界均对强制性规定的分类进行了一定程度的探讨，并形成效力性强制性规定与管理性强制性规定之区分及其不同效力影响之认识。迄今为止就该问题形成的共识是：强制性规定区分为效力性强制规定和管理性强制规定，违反效力性强制规定，合同无效；违反管理性强制规定，合同未必无效。

　　　　2.关于两类强制性规定区分的理论基础。根据效力性强制规范与管理性强制规范之区分理论，所谓效力性强制规范，是指对违反强制性规范的私法上的行为，在效力后果上以私法上的方式予以一定的强制性规定。即当事人所预期的私法上的法律效果会受到一定的消极影响，诸如被认定无效或者效力待定等。所谓管理性强制规范，是指其被违反后，当事人所预期的私法上的效果不一定会收到私法上的制裁的强制性规定，但这并不排除可能受到刑事上或行政上的制裁。质言之，违反效力性强制规范的，合同应被认定无效；违反管理性强制规范的，合同未必无效。理由在于：效力性强制规范着重于违反行为之法律行为的价值，以否认其法律效力为目的；而管理性强制规范着重于违反行为之事实行为价值，以禁止其行为为目的。

　　　　3.关于两类强制性规定区分的实务基础。现以法经〔2000〕27号请示答复为例，具体阐释两类强制性规定的实务运用。该请示案的事实概要为：某信用社与借款人某公司、担保人某工厂于1996年8月8日签订一份借款合同，信用社依约借给某公司人民币1200万元，该数额超过了信用社资本余额的10%，违反了《商业银行法》第三十九条第（四）项关于“商业银行贷款，应当遵守下列资产负债比例管理的规定：（四）对同一借款人的贷款余额与商业银行资本余额的比例不得超过百分之十”之规定。由此引发的问题是：在此种情形下，该合同是否有效？应当如何认识《商业银行法》第三十九条各项规定是否属于强制性规定以及属于何种强制性规定？

　　　　请示法院在审理该案件过程中存在三种意见。第一种意见认为，该合同无效。理由在于：由于经济合同法明确规定，违反法律和行政法规的合同为无效合同。《商业银行法》是全国人大制定的法律，且该法明确规定银行对同一借款人的贷款余额与商业银行资本余额的比例不得超过10%，这属于法律中的禁止性规定，违反此规定所签订的借款合同应认定无效。主合同无效，从合同也无效，担保人对银行是否超过比例放款不可能明知，所以其无过错，不应承担责任。第二种意见认为，基于第一种意见所依据的观点也应认定超过比例部分无效，未超过的部分应有效，担保人应对未超过的部分承担担保责任。第三种意见认为，该借款合同有效。理由在于：《商业银行法》第三十九条之规定属于银行内部管理规定，目的是减少银行风险。如果违反该规定，仅仅是增大了银行的风险，而并不损害他人利益，且此条规定银行贷款“应当”遵守下列条款，该规定并非“禁止性”条款，不应以该条认定合同无效，所以该合同及担保合同有效，担保人应当根据合同约定承担责任。该意见也是该院审委会的倾向性意见。

　　　　最高人民法院经研究并征求中国人民银行意见后，于2000年1月19日作出法经〔2000〕27号《关于信用社违反商业银行法有关规定所签借款合同是否有效的答复》之答复：“《中华人民共和国商业银行法》第三十九条是关于商业银行资产负债比例管理方面的规定。它体现中国人民银行更有效地强化对商业银行（包括信用社）的审慎监管，商业银行（包括信用社）应当依据该条规定对自身的资产负债比例进行内部控制，以实现盈利性、安全性和流动性的经营原则。商业银行（包括信用社）所进行的民事活动如违反该条规定的，人民银行应按照商业银行法的规定进行处罚，但不影响其从事民事活动的主体资格，也不影响其所签订的借款合同的效力。”可以说，该请示答复为审判实务区分管理性强制规范与效力性强制规范提供了实证基础。此外，最高人民法院发布的不少司法解释和司法解释性文件均对强制性规范采取了区分态度。例如，商品房预售人没有交付全部土地使用权出让金，无建设工程规划许可证，投入开发建设的资金未达到工程建设总投资的25%以上的，显然违反了《城市房地产管理法》第三十八条第（一）项和第三十九条第一款的规定。这些规定虽然属于强制性规定，但却属于管理性强制规定。对于违反规定的商品房预售合同，法释〔2003〕7号并未认定合同无效，而是规定在起诉前预售人取得商品房预售许可证的，可以认定预售合同有效。

　　　　笔者认为，在审判实务中区分效力性强制规范和管理性强制规范，应综合法律法规的意旨，权衡相互冲突的权益（诸如法益的种类、交易安全、其所禁止者究竟是针对双方当事人或仅一方当事人等）加以认定。例如，法律法规禁止在某时间、地点营业者，仅涉及缔结法律行为的外部情况，而非禁止特定行为的内容，故应认定此规范为管理性强制规范，不影响法律行为的效力。在把握不准时，应当征求相关部门的意见或者请示上级人民法院。